조사 개시는 문을 여는 절차이고, 위반판정은 그 문을 통과하는 증명의 문제이며, 배제명령 뒤의 집행은 별도의 전장이다. 미국 시장을 지키거나 경쟁사의 수입을 막으려는 기업이라면 이 세 단계를 한 장의 전략도로 보아야 한다.
1. ITC는 ‘빠른 특허법원’이 아니라 수입을 통제하는 무역구제기관이다
미국 국제무역위원회(USITC)의 관세법 제337조 조사는 연방법원 소송과 출발점부터 다르다. ITC가 내릴 수 있는 중심 구제는 손해배상이 아니라 침해·불공정 물품의 미국 수입을 막는 배제명령(exclusion order)이다. 미국 내 재고의 판매를 중지시키는 중지명령(cease and desist order)도 가능하지만, 과거 손해를 배상하라는 판결은 할 수 없다. 손해배상이 필요하면 연방법원 소송을 병행해야 한다.
따라서 ITC 활용 여부는 “권리가 침해되었는가”만으로 결정되지 않는다. 문제의 물품이 미국으로 수입되는지, 제소자가 법이 요구하는 미국 국내산업을 보유하는지, 그리고 승소 후 명령을 관세청(CBP)이 실제 제품에 적용할 수 있도록 제품·공급망을 식별할 수 있는지가 함께 검토되어야 한다. 반대로 피제소 기업은 본안 방어와 동시에 변경제품(design-around), 수입자·품번 관리, 통관자료를 준비해야 한다.
조사 개시(institution)는 소장이 규칙상 충분한지에 관한 문턱 심사다. 위반판정(violation determination)은 수입, 불공정행위·침해, 국내산업, 필요한 경우 산업피해를 기록에 의해 입증하는 본안 판단이다. 개시되었다고 위반 가능성이 예비 인정된 것은 아니다.
2. 조사 개시: 주장만 많아서는 부족하고, 제품과 거래가 특정되어야 한다
제소자는 19 C.F.R. § 210.12에 맞춘 선서 소장을 제출해야 한다. 소장에는 불공정행위의 사실, 구체적인 수입 또는 수입을 위한 판매 사례, 피제소자, 미국 관세품목번호, 피침해 권리, 관련 미국 국내산업, 그리고 평이한 언어로 표현한 피고 제품군을 담아야 한다. 특허 사건이라면 대표 청구항별 침해 설명과 국내산업 제품의 실시 설명이 필요하고, 영업비밀 사건이라면 비밀정보의 구체성, 비밀관리, 취득·사용 경위 및 미국 산업에 대한 피해 논리가 필요하다.
위원회는 통상 적정하게 접수된 소장을 기준으로 30일 안에 조사 개시 여부를 결정한다. 다만 보완, 과도한 비밀표시, 예외적 사정 등이 있으면 기간이 달라질 수 있다. 개시는 연방관보에 조사개시통지가 게재될 때 이루어지고, 통지에 적힌 제품과 쟁점이 조사의 외곽선을 형성한다. 그러므로 제품군을 지나치게 추상적으로 쓰는 것도, 현재 증거보다 과도하게 넓히는 것도 위험하다.
| 개시 단계의 질문 | 제소자가 제시할 자료 | 피제소자가 즉시 확인할 사항 |
|---|---|---|
| 수입 연결고리가 있는가 | 선하증권, 통관자료, 주문서, 미국향 판매자료, 시험구매 | 수입자, 제조자, 제품번호와 실제 거래주체가 맞는가 |
| 무슨 행위가 불공정한가 | 청구항 대비표 또는 영업비밀 목록과 도용 경위 | 권리범위, 무효·비침해, 적법 취득·독자개발 항변 |
| 미국 산업이 존재하는가 | 미국 내 제품·설비·인력·R&D·라이선싱 자료와 합리적 배분 | 해외 지출 혼입, 일반 판매비, 제품·권리와의 결련성 |
| 어떤 구제를 원하는가 | LEO·GEO·CDO 요청의 대상과 근거, 공익·보증금 자료 | 명령 문언의 과잉범위와 공급망·소비자 영향 |
불공정수입조사국(OUII)은 개시 전 사실확인 활동을 할 수 있고, 개시 후 위원회 조사변호사가 당사자로 참여하는지는 사건별로 달라질 수 있다. OUII가 매우 강력한 권한을 가지고 있으나 모든 사건에서 소장의 타당성을 판정하거나 본안에 반드시 참여한다고 표현하는 것은 정확하지 않다.
3. 최종 위반판정: 등록 지식재산권 사건과 영업비밀 사건은 같은 공식이 아니다
제337조는 크게 두 갈래다. 특허·저작권·등록상표·반도체 배치설계·선박선체디자인 등 열거된 권리는 § 1337(a)(1)(B)~(E)가 중심이다. 이 사건에서는 수입행위, 권리침해, 그리고 해당 권리에 관련된 미국 국내산업의 존재 또는 형성과정을 입증한다. 1988년 개정 뒤에는 별도의 산업피해 입증이 요구되지 않는다.
영업비밀 도용과 그 밖의 불공정경쟁은 일반조항인 § 1337(a)(1)(A)에 놓인다. 여기서는 불공정행위와 수입 연결고리에 더하여 미국 산업을 파괴·실질적으로 침해하거나 그 위협이 있거나, 산업의 성립을 방해하는 효과 또는 경향을 입증해야 한다. 특허 사건에서 사용하는 ‘국내산업의 기술적 요건·경제적 요건’을 영업비밀 사건에 그대로 옮겨 적는 대신, 보호되는 영업비밀, 부정취득·사용, 관련 수입품, 미국 산업과 피해의 인과관계를 중심으로 구성해야 한다.
| 쟁점 | 등록 지식재산권 사건 | 영업비밀 등 § 1337(a)(1)(A) 사건 |
|---|---|---|
| 수입 | 수입, 수입을 위한 판매 또는 수입 후 미국 내 판매와 대상 물품의 연결 | |
| 위법행위 | 유효·집행 가능한 미국 권리의 침해. 특허는 직접침해뿐 아니라 사건의 사실관계에 따라 유도·기여침해도 문제될 수 있음 | 식별 가능한 영업비밀, 합리적 비밀관리, 부정취득·사용·공개 등 도용의 입증 |
| 미국 산업 | 권리를 실시하는 물품이라는 기술적 요건과 § 1337(a)(3)의 경제적 요건 | 보호대상인 미국 산업의 존재·성립 가능성과 불공정 수입으로 인한 법정 산업피해 |
| 피해 | 별도 요건 아님 | 산업 파괴·실질적 침해·그 위협 또는 산업 성립 방해 |
국내산업의 기술적 요건과 경제적 요건
특허 사건의 기술적 요건은 제소자 또는 라이선시의 국내산업 물품이 주장 특허의 적어도 하나의 청구항을 실시한다는 증명이다. 경제적 요건은 미국 내에서 ① 설비·장비에 대한 상당한 투자, ② 노동 또는 자본의 상당한 고용, 또는 ③ 엔지니어링·연구개발·라이선싱을 포함한 권리 활용에 대한 실질적 투자 중 하나를 충족하는지 묻는다. ‘상당한’ 또는 ‘실질적’이라는 평가는 절대금액만이 아니라 산업의 규모, 투자 성격, 미국 내 활동과 대상 물품·권리의 관련성을 함께 본다.
기업이 자주 실패하는 대목은 배분(allocation)이다. 전사 인건비나 세계 매출 비율을 기계적으로 곱한 숫자만으로는 부족할 수 있다. 누구의 어떤 업무가 어느 제품·기술에 얼마만큼 쓰였는지, 미국 내 활동인지, 일반적인 판매관리비와 권리 활용 투자를 어떻게 구분했는지를 일관된 원자료로 설명해야 한다.
4. 판례가 보여준 경계선: 역외 도용, 유도침해, 비제조 활동
중국에서 이루어진 철도차륜 제조공정 영업비밀 도용이 문제 된 사건이다. 연방순회항소법원은 제337조가 외국에서의 행위 그 자체를 일반적으로 규율한다고 본 것이 아니라, 도용으로 생산된 물품의 미국 수입과 그로 인한 미국 산업의 피해를 규율한다는 구조에 주목했다. 따라서 이 판결을 ‘ITC의 무제한 역외관할’로 요약하면 지나치다. 핵심은 해외 도용, 대상 물품, 미국 수입, 국내산업 피해가 하나의 증거사슬로 연결되어야 한다는 데 있다.
수입 시점에는 비침해 용도로도 쓸 수 있는 물품이 미국에서 소프트웨어와 결합되어 유도침해에 사용된 사안에서, 전원합의체는 위원회가 그러한 물품의 수입을 제337조상 다룰 수 있다고 보았다. 모든 특허 사건에서 간접침해를 입증해야 한다는 뜻은 아니다. 다만 미국 내 설치·결합·활성화가 침해를 완성하는 제품이라면 수입 전후의 행위와 의도를 처음부터 조사설계에 포함해야 한다.
연방순회항소법원은 § 1337(a)(3)(B)의 ‘노동 또는 자본’에서 미국 내 판매·마케팅·창고·품질관리·유통 활동을 제조가 아니라는 이유만으로 범주적으로 제외한 위원회의 접근을 받아들이지 않았다. 그러나 이런 비용이 자동으로 모두 인정된다는 판결은 아니다. 제소자는 대상 물품과의 연결, 미국 내 지출, 규모의 상당성을 여전히 입증해야 한다. 제조시설이 없는 기업에는 문이 넓어졌지만, 증명책임까지 낮아진 것은 아니다.
영업비밀 구제기간은 특허처럼 법정 만료일이 정해져 있지 않다. 이 조사에서 위원회는 도용 없이 독자적으로 기술을 개발하는 데 필요한 기간, 즉 부당한 선행이익(head start)을 제거하는 관점에서 10년의 구제기간을 정했다. 다만 독자개발기간은 모든 영업비밀 사건의 고정 공식이 아니며, 비밀의 수명·경쟁상 이익·기록상 증거에 따라 달라진다.
5. 승소 뒤에도 구제범위·공익·대통령 심사가 남는다
행정법판사(ALJ)는 증거심리 후 초기결정(initial determination)을 내리고, 위원회는 당사자의 재심청구와 자체 판단에 따라 쟁점을 심사한 뒤 최종 결정을 한다. 위반이 인정되면 보통 피제소자의 침해품을 대상으로 하는 한정배제명령(LEO)이 논의된다. 출처를 알기 어렵거나 우회가 예상되는 침해품까지 막는 일반배제명령(GEO)은 더 넓고 강한 구제이므로, 법이 정한 별도 기준—우회 방지의 필요성 또는 침해 유형이 존재하면서 출처 식별이 곤란하다는 점—을 기록으로 충족해야 한다.
중지명령(CDO)은 특정인의 미국 내 상업적으로 유의미한 재고와 활동을 겨냥하는 대인적 명령이다. ‘LEO는 국경, CDO는 미국 내 재고’라는 설명은 유용한 출발점이지만, 실제 적용범위는 각 명령의 문언을 확인해야 한다.
위원회는 구제 여부를 정할 때 공중보건·복지, 미국 경제의 경쟁여건, 미국 내 동종·직접경쟁 물품의 생산, 미국 소비자를 고려한다. 최종 구제명령은 대통령에게 전달되고 60일의 정책심사를 거친다. 그 기간에도 명령은 원칙적으로 효력이 있으나, 위원회가 정한 보증금을 제공하면 대상 물품을 반입할 수 있다. 대통령이 정책상 이유로 거부하지 않으면 심사기간 만료 후 확정적으로 효력이 계속된다.
ITC에서 특허 무효가 판단될 수 있지만 그 판단은 조사상 위반 여부를 위한 것이다. 연방법원의 무효판결과 동일한 대세적 효력으로 설명해서는 안 된다. 또한 ITC 명령의 정확한 범위는 사건명이나 보도자료가 아니라 최종 명령문과 위원회 의견을 기준으로 읽어야 한다.
6. 집행의 핵심은 ‘옛 제품과 새 제품이 무엇이 다른가’를 행정기록으로 만드는 일이다
배제명령은 관세청(CBP)이 국경에서 집행한다. 명령이 내려진 뒤 수입자는 제품명만 바꾸어 통관할 수 없다. 반대로 모든 후속 제품이 자동으로 배제되는 것도 아니다. 주문 문언, 위반판정의 근거, 새 제품의 구조·기능과 침해 여부를 대조해야 한다. 그래서 본안 중에 변경설계를 시작하고, 설계변경의 목적·시점·범위와 양산품의 동일성을 기록으로 남기는 일이 중요하다.
세 갈래의 사후 절차
| 절차 | 주된 질문 | 효과와 주의점 |
|---|---|---|
| CBP 사전 행정결정 (19 C.F.R. Part 177) | 특정 변경제품이 배제명령의 적용대상인지, 수입을 허용할지 | 통관 예측가능성을 높이지만 제출된 사실과 제품에 의존한다. Exclusion Order Enforcement Branch의 당사자 참여형 절차가 활용될 수 있다. |
| ITC 자문의견 (19 C.F.R. § 210.79) | 제안된 행위·제품이 위원회 명령을 위반하는지 | 위원회가 필요하다고 보는 조사를 거쳐 의견을 낸다. ‘모든 기관과 법원을 구속하는 상급판정’이라고 단정해서는 안 된다. |
| ITC 변경·취소 (19 C.F.R. § 210.76) | 사실·법률·공익 사정의 변화로 기존 명령 자체를 바꿀 것인지 | 기존 위반자가 비위반 상태를 주장하며 청구하면 원칙적으로 그 신청자에게 입증책임이 있다. |
| ITC 집행절차 (19 C.F.R. § 210.75) | 기존 명령을 위반했는지, 어떤 제재가 필요한지 | 형식·비형식 집행절차가 가능하고, CDO 위반에는 민사제재가 문제될 수 있다. |
“관세청(CBP) 1~3개월, ITC 자문의견 4~6개월”과 같이 일반적으로 알려진 고정 처리기간은 법정 보장이 아니므로 의사결정 기준에서 제외하는 편이 안전하다. 사건의 복잡성, 비밀자료, 상대방 참여, 제품시험에 따라 달라진다. 과거의 신속심리 시범운영도 현재 모든 사건에서 이용 가능한 상시 절차로 전제해서는 안 된다.
변경제품 증거 패키지
- 구 청구항 대비표와 신제품 대비표를 나란히 둔 비침해 분석
- 회로도·CAD·BOM·소스코드·펌웨어 버전과 변경승인 기록
- 설계변경 전후의 기능시험, 샘플 보관, 제조공정·공급자 확인서
- 품번·모델명·포장·송장·HTS 번호를 잇는 수입자 식별표
- 양산품이 심사받은 샘플과 같다는 구성관리(configuration control)
- 필요한 경우 독립 전문가 보고서와 미국 변호사의 법률분석
Git 로그, 파일 해시, 외부 법률의견은 신뢰성을 높이는 좋은 수단이지만 법령상 모든 사건의 필수요건은 아니다. 자가확인서도 해당 배제명령이나 관세청(CBP) 지시에 근거가 있을 때 사용해야 한다. 압류·몰수, 배제, 재수출 통지는 각각 절차와 불복기한이 다르므로 Part 171 청원이나 Part 174 protest가 언제나 동일하게 적용된다고 일반화하지 말고, 통지서와 처분의 법적 성격부터 확인해야 한다.
7. 기업을 위한 통합 실행계획
- 미국 수입지도를 먼저 그린다.
제조자, 수출자, 수입자, 유통사, SKU, 통관항, 미국향 판매계약을 연결한다. 수입요건이 약하면 ITC 전략 전체가 흔들린다. - 권리와 제품을 증거 단위로 쪼갠다.
특허는 청구항·제품 버전별로, 영업비밀은 비밀항목·보유자·비밀관리·취득·사용·수입품별로 표를 만든다. ‘노하우 일체’ 같은 포괄적 표현은 피한다. - 국내산업 감사를 소 제기 전에 끝낸다.
미국 내 인력·시설·R&D·물류·라이선싱 비용의 원장을 확보하고, 대상 물품과 권리에 귀속시키는 배분 원칙을 문서화한다. - 본안과 변경설계를 동시에 운영한다.
피제소자는 방어가 끝난 뒤 재설계를 시작하면 늦다. 제소자는 예상되는 회피설계를 명령 문언과 침해이론에 미리 반영하되, 비침해품까지 포괄하는 과잉명령을 요구해서는 안 된다. - 승소일이 아니라 첫 통관일을 목표일로 삼는다.
관세청(CBP)와 국제무역위원회(ITC) 중 어느 절차를 택할지, 어떤 샘플과 비밀자료를 제출할지, 수입중단 기간을 어떻게 버틸지까지 일정·재고·현금흐름 계획에 넣는다.
ITC 사건의 힘은 신속성이라는 추상적 이미지보다 ‘수입을 멈출 수 있다’는 현실성에서 나온다. 그만큼 제소 기업은 미국 국내산업과 피해를 숫자와 문서로 설명해야 하고, 피제소 기업은 새 제품이 왜 명령 밖에 있는지를 제품 수명주기 전체의 기록으로 보여주어야 한다. 조사 개시, 본안판정, 구제명령, 통관집행을 분리해 이해하되 하나의 사업계획으로 묶는 기업이 ITC를 가장 효과적으로 활용한다.
주요 법령·판결·공식자료
- 19 U.S.C. § 1337 — Unfair Practices in Import Trade (미국 정부출판국 GovInfo)
- 19 C.F.R. Part 210 — Adjudication and Enforcement (eCFR)
- USITC, About Section 337
- TianRui Group Co. v. International Trade Commission, 661 F.3d 1322 (Fed. Cir. 2011)
- Suprema, Inc. v. International Trade Commission, 796 F.3d 1338 (Fed. Cir. 2015) (en banc)
- USITC, Certain Crawler Cranes and Components Thereof, Inv. No. 337-TA-887
- USITC, Certain Crawler Cranes — 10년 한정수입배제명령 원문 (Inv. No. 337-TA-887)
- 19 C.F.R. Part 177 — CBP Administrative Rulings (CBP 행정결정 절차)
이 글은 일반적인 제도 설명을 위한 것으로 특정 사건에 대한 법률의견이 아니다. 적용 법령, 위원회 관행 및 개별 명령문은 사건 시점에 다시 확인해야 한다. 작성·검증 기준일: 2026년 9월 18일.
